马博：“弃台论”背后的美国对华政策分析

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2011年11月10日，美国哈佛大学肯尼迪政府学院的一位名叫保罗.凯恩的研究员在《纽约时报》评论栏发表了一篇题为“拯救我们的经济，放弃台湾”的文章，一时间引起了中美关系观察者的关注。文章大意是建议美国政府拿放弃防御台湾及停止对台售武与中国政府做交易，以换得大陆放弃对美1.14万亿美元的债权。该主张的逻辑在於：随着中国国力的不断增强，两岸统一的大势不可逆转，美在台的利益已不足以为防御台湾而开罪大陆，反而给中国国内鹰派以美干涉其内政、伤害其领土完整的核心利益之口实，进而损害中美长远关系，应该主动出击尽早放弃台湾。文章发表後，各种议论纷纷，反对的声音主要基於以下几个理由：1.出於道义，美国不能出卖“友邦”，甚至反问美国是否会出卖以色列、日本等国；2.同样出於国家利益，特别是长远利益，如果美国想要“遏制”中国崛起，放弃台湾显然是短视的行为；3.出於现实考量，既然两岸统一不可逆转，认为中国政府会接受美方条件，白白损失一万多亿债权只能是一厢情愿。4.出於法律，美国政府不可违背其法定的防御台湾及对台售武的义务与责任。
 
本文以为，这篇看似独立的文章其实背後反映了近些年美国政界、学界一股“弃台论”的思潮动向，同时这种言论当下的出现，也契合美国政府现在推行的对华外交政策调整。另外，现有的维系美台关系的法律、机制都不足以制约美国政府实施这一政策。而美国在其历史上就曾有过类似的放弃“盟友”利益，而换取更大利益的前科。综上所述，无论美国出於何种战略考量在将来做出“放弃台湾”的决定，在具体政策实施上将不会在国内遇到太大阻力，而海峡两岸政府都应为此种可能性提前做出准备。
 
美国学界、政界的“放弃台湾”论
 
美国国内的“放弃台湾”论由来已久，且其支持者不乏政界、学界重量级人物。1999年10月25日，美国前国务卿基辛格博士曾在日本《读卖新闻》发表一篇名为“防止对峙的方法”的文章，阐述美国不应阻止两岸统一，而应该施压於台湾使其承认为中国一部分，否则长远有可能导致20世纪50年代朝鲜战争中美对抗的重演。②2011年，基辛格也曾重申这一观点。③此前的1998年3月8日，美国前助理国防部长，哈佛大学着名国际关系教授约瑟夫.奈也曾在《华盛顿邮报》发表文章支持中国大陆实行“一国两制”政策统一中国。④这一主张後来也被称为“奈主张”（NyeProposal）。2010年1月，美国中国问题专家季礼（BruceGilley）教授在《外交事务》季刊撰文提出台湾问题的“芬兰化”主张。提出美国应抓住历史机遇，不再为台湾的安全提供保障，避免因此与中国大陆为台湾问题产生兵戎相见的风险。
 
由此可见，美国政界、学界关於“放弃台湾”战略的讨论已有时日。而近来的“放弃台湾”都是通过美国有政策影响力的报纸、杂志刊发，是否有为对台政策转变提前放风的意味呢？虽然美国政府的具体政策变化目前还不得而知，但却可以透过分析宏观上中美关系近年来的变化，微观上维持美中、美台关系的具体法律、协议，判断美国对台战略变化的可能性，来做出一个比较可靠的预测。
 
近年来美国对华战略的转变
 
长期以来，美国国内对华政策就有两种思潮：中国威胁论及中国合作论。在“中国威胁论”盛行的年代，透过向台湾售买武器，可以起到制约大陆的目的。特别在冷战结束的初期，“民主第三波”时期，台湾作为一个民主的榜样起到了地区的示范作用。然而，随着中国大陆经济的不断发展，中美两国利益的不断加深，“中国合作论”成了目前美国政坛对华政策的主流。特别是在小布什总统第二任後期2006年至2008年之间，中美两国互动频繁，美国称中国为其“利益相关者”。这里仅举一例，前布什政府财长亨利.保尔森在2008年10月号的《外交事务》杂志撰文，表示和中国合作是唯一可行的美国对华政策，并表示美中关系在布什时期内达到前所未有的历史最高水平。当时的中美关系之紧密，保尔森之後在其自传《危机边缘》中有所暗示。2006年时任高盛总裁的保尔森并无意答应在国内名望走低的布什总统的邀请接任内阁财长，但却在一次与时任中国人民银行行长的周小川单独会面之後，在周小川对其表示希望他考虑出任财长之後改变了主意，同意担当布什内阁财政部长。⑤同时对布什总统提出希望自己“帮助管理”对华经济政策，而布什当即表示同意，让其与时任国务卿的赖斯协商，而赖斯也无表示异议。⑥同年，在保尔森推动下，“中美战略经济对话论坛”成立，成为中美两国高级别官员直接、定时对话的一个主要渠道。这也可以解释为何2008年《外交事务》的那篇谈美中关系的文章不是按传统由国务卿撰写，而是由其财长“带劳”了。而美方也在那两年获得了数量可观的中方对美债的投资。
 
而奥巴马上任总统之後，面临的是如何将中美关系提升到一个新的高度。特别是2008年全球金融危机之後，中美之间的利益与矛盾变得更加复杂。人民币汇率、中美贸易顺差、中国购买美债等经济安全问题更为双方政府所关注而成为政策主流。为了使两国更好的应对、解决这一系列的问题，基辛格、布热津斯基等人从2009年伊始，便开始公开倡导建立中美“跨太平洋战略夥伴关系”和“非正式两国集团”（G2）。其中G2提倡效仿以往“8国集团”的模式，建立中美两国长效合作机制，共同处理国际事务。然而，当2009年11月奥巴马总统访问中国时正式向中方提出这一理念，温家宝总理以中国“不结盟，国际事务不能以一两个国家的利益来决定”的主张，在事实上否定了美方的这一建议。
 
历史上美国的对外政策向来是所谓“胡萝卜加大棒”并用，在向中国政府抛出“胡萝卜”未能产生效果後，紧接着美国开始高调提出“重返亚洲”的战略。实际上，早在奥巴马当选之初，就已经定下了这一战略，而在2010年之後，这一进程有所提速，由美国牵头的“泛太平洋战略经济夥伴关系协定”（TPP）峰会，也似乎有将中国排除在外的意味。另外在军事上，美国从2012年开始在澳大利亚驻军，高调介入南海问题等一系列的举措似乎都在宣誓其在亚洲的利益。
 
在这一重大的美国亚洲战略转变的背景下，在不使美中关系倒退的前提下，如何能够保护美国的利益，“放弃台湾”的战略是否可以被当成送给中国大陆的“胡萝卜”而换取中国政府对其“重返亚洲”战略的容忍？2011年胡锦涛主席访美时，双方政府都表示美中关系是目前世界上最为重要的双边关系，而中方也向美方表达了台湾问题是中美关系发展的关键因素。而近来，国家主席胡锦涛对中国海军做出了“加强军事斗争准备的”指示。⑦相比其他因素，台湾因素在美国“重返亚洲”战略中的作用并不大，但对中国来讲，两岸的统一是其核心利益。笔者注意到，美国国务卿希拉莉.克林顿在《外交政策》2011年11月刊中发表题为“美国的太平洋世纪”的文章，详细阐述美国在今後10年里的亚洲政策，其中提到了与中国的关系至关重要，需要与中国合作共同面对诸如朝鲜、伊朗核问题，阿富汗、巴基斯坦反恐问题及南中国海开发问题，却只字未提“台湾问题，”而且在其洋洋洒洒5千余字的文章中“台湾”一词竟完全没有出现。这究竟是其疏漏，或是背後另有其他考量呢？面对现在中美关系的机遇与挑战，美国是否会照顾中国的“核心利益”，而换取今後在亚洲更大的利益，这应该是美国政府做出的一个战略选择。同时，这也可以解释为何美国一方面做出对中国所谓“离岸制约”（off shore balancing）的政策，高调介入中国与邻国的关系，同时在国内放出“放弃台湾”的言论。
 
那麽，如果美国政府果真有“放弃台湾”的考量，在具体实施上是否具有可操作性？如果有，又该如何操作？是否像有的反对者所讲，美国基於政治道义，法律约束不会采取有损盟友利益的政策？下面笔者对美国可能采取的政策进行分析。
 
《台湾关系法》中的玄机
 
美国国会1979年通过并且施行的《台湾关系法》，是美国一直以来处理对台关系的准则。该法的核心目的有两个，一是为了谋求维护台海地区的安全与稳定；二是试图在美国与中华人民共和国建交後，继续保障美台各自的利益不受损害。而该法中保障台湾安全最实际的条款，便是通过提供防御性武器给台湾以达到防止中国大陆采用非和平的方式实现两岸统一。美国对台售武，也恰恰成为中国大陆一贯指责美方破坏中美关系最核心的因素。本文认为，评论今天美国政界出现的所谓“放弃台湾”的声音，其关键要看美国政府今後对台售武的态度和政策。
 
首先，美国在遵守《台湾关系法》的同时，可以选择通过逐步减少，进而最终完全停止对台军售，达到事实上的修正，甚至废除《台湾关系法》中对台售武的条款。《台湾关系法》第三条第一款规定“美国将使台湾能够获得数量足以使其维持足够的自卫能力的防御物资及技术服务”；然而，该条第二款却规定，提供防御物资的种类和数量应当由“美国总统和国会依据他们对台湾防卫需要的判断”来决定，其中也包括美国军方提供的检讨报告。第三款还规定，当台湾安全受到威胁，“因而危及美国利益”时，总统及国会应该采取适当行动。综上条款，我们可以假设发生下列情况，看美国政府调整《台湾关系法》的可能性：
 
第一，如果军方报告指出台湾无法单方面维持自身防御，或是海峡两岸局势趋向好转，无需美国继续提供防御武器，美国政府是否可以因此减少，甚至叫停对台售武。
 
第二，在台海局势趋向稳定的前提下，美国政府决定减少或者不再对台售武，是否可以自圆其说地认定自己并不违背《台湾关系法》。
 
第三，即便台湾受到中国大陆威胁，但却不足以撼动美国的根本利益，或是美国在大陆有着更大的经济、安全利益，美国政府是否可以采取外交行动而非售武的手段来履行对台义务。
 
其实，早在《台湾关系法》出台後，就一直有专家学者诟病该法多项条款的模糊性和可操作性。据此，笔者认为，假如美国政府作出战略判断和决策，逐步减少，最终停止对台军售，直至在事实上彻底放弃防御台湾，是完全有可能从《台湾关系法》中变相寻找出合适的法理依据。
 
我们不妨历史地看《台湾关系法》出台的过程，鉴於当时美国国内政治的复杂性、外交政策的矛盾性，其产生在很大程度上带有历史的偶然性，而并不仅仅是出於对现时国际关系的考量。众所周知，1979年，美国议会制定并由卡特总统签署的《台湾关系法》取代了1954年签署的《中美共同防御条约》，成为美国处理对台关系的准则。之所以取代，是因为美国和中华人民共和国在建交公报中不再承认“中华民国”的主权国家地位，确立了“一个中国”的原则。只有终止主权国家之间《中美共同防御条约》，用《台湾关系法》这样一部国内法加以替代，美台关系才能够顺理成章地延续。然而，关於《台湾关系法》具体的制定过程，长期以来却鲜有提及。笔者认为，深入剖析《台湾关系法》的立法史，有助於今天更好地理解美国政府对台政策的变化，以及台湾在美国外交中的地位。
 
事实上，今天的《台湾关系法》与时任美国总统的吉米.卡特最初设想的美台关系并不完全一致。1977年，卡特总统基於冷战时期东西方争霸的国际战略格局，已经试图打“中国牌”以抗衡苏联，致力於在其任期内同中华人民共和国全面实现邦交化。而时任总统安全顾问的布尔津斯基尤其不看好维持与台湾关系的前景，认为与中国大陆建交应当成为卡特总统外交政策的首要目标。当时，中国领导人邓小平在与卡特总统的前任福特总统政府的谈判中，开出了中美建交的三项条件：一是美国撤出一切在台驻军；二是废除与台签署的《中美共同防御条约》；三是结束与台湾政府任何形式的官方往来。美国政府在1978年9月接受了撤军和结束与台官方联系这两项条件，同时承诺在通知台方一年後再正式终止《中美共同防御条约》。1978年12月15日，卡特总统宣布，自1979年1月1日起，美国正式同中华人民共和国建交，同时与台湾断交，仅维持非官方的关系。而此前与“中华民国”签署的逾60项条约，在美国国务院随後向国会提交的关於对台关系的台湾《综合法案》草案（Omnibusbill）中，以国内法的形式承续。然而，卡特总统12月15日的建交宣言极大地震惊了美国国会。卡特总统曾在上年7月向国会做出的“在没有与国会磋商之前不会改变中美关系”的承诺，却趁国会休会期间做出此重大决策，加上该草案完全没有提及涉台安全的条文，更加火上浇油，使得国会议员们异常不满。⑧於是，民主、共和两党联合起来抵制并且驳回了国务院制定的台湾《综合法案》草案，重新制定了今天看到的《台湾关系法》。新法出台後，卡特总统也曾考虑过拒绝签署，但迫於众议院以339票对50票、参议院以84票对5票的压倒性支持而不得不选择妥协。不过，议会也顾及到总统的情绪，适度修改了其中关於保护台湾安全方面的措辞。例如对台售武条款，将原本“应该使台湾能够获得防御性武器”中的“应该”改成了“将使”等。这样一来，就把具有法律约束力的词语变成了一种愿望。⑨
 
由此可见，当初美国国务院提交给国会的台湾《综合法案》草案，原本是不包括《中美共同防御条约》中有关继续协防台湾条款的。但却在《台湾关系法》里强加了向一个不再与美国保持外交关系的非主权国家继续售武以防御台湾的权力。可以说，这部法的出台，在很大程度上反映了当时美国总统与议会的权力斗争，是一部议会强加给总统的法案。中国政府对该法愤懑情绪可想而知，但也无能为力。这也就解释了1982年中美两国旨在解决当时未能妥善处理的美对台售武问题的第三个联合公报（即《817公报》）出台的原因。这段历史在时任卡特政府国务院中国科科长，直接参与起草美国国务院《综合法案》的费浩伟（HarveyJ.Feldman）日後的国会听政报告中有详细的陈述记录。⑩
 
《中美联合公报》的法律效应
 
其次，美国政府可以选择切实履行中美两国1982年签署的《817公报》中有关美国对台售武的决议，逐步减少，甚至完全终止对台售武。《817公报》的核心内容除了重申台湾是中国领土的一部分外，还在於美方承诺逐年减少对台售武，直至最终解决对台军售问题。但在过去的近30年，美方并没有严格遵守当初的承诺，除了政治、经济上的考量外，还因为美国在签署该公报前，应台湾的要求，对台做了所谓的“六项保证”。其中第一项和第二项分别规定了美方不设定对台军售的终止期限，不变动《台湾关系法》。显然，美国对台的“六项保证”与中美双方签署的《817公报》中的承诺产生了矛盾。美国政府若想停止对台售武，必须面对“六项保证”。这就必须分析两个截然不同的政策各自的法律效应了。
 
时任美国总统里根当年对台湾做出的“六项保证”，从法律的角度上来讲，并不像《台湾关系法》那样能够称其为美国国内的一部法律，甚至不属於在美国政治中只有总统才具有的“行政命令”（Executive order）权的范畴。充其量，它只是里根政府在其任期内制定的对台政策，而并非是其後历届美国政府必须墨守的成规。出於以台湾制衡中国的政治和外交原因，尽管里根之後的历届美国政府都重申并且奉行了对台湾做出的“六项保证”，但在法律上，美国政府并没有必须履行该项政策的责任与义务。换句话说，如果美国政府选择修改或者是放弃当年对台做出的“六项保证”，并不会存在法律上的限制。美国卡内基国际和平基金会高级研究员史文(MichaelD.Swaine)就曾在接受中国大陆《环球时报》的采访时明确表示，希望美国政府重新评估并且修改对台“六项保证”中的某些政策，使其更加符合美国自身的利益。？
 
最後，“中美三个联合公报，”作为维护中美双边关系的准则，作为美国在“一个中国”主权声明基础上处理包括台湾问题在内的中国事务的原则，事实上可以起到两国条约(Treaties)的作用。长期以来，尽管中国政府一再强调三个联合公报的法律约束力，但是，美国政府对此观点却一直予以否认，成为两国龃龉不断、争论不休的焦点。然而，按照1980年生效的《维也纳条约法公约》精神，虽然它并没有对公报在国际法上的定义做出专门解释，但却明确规定两国签署的条约应当受到国际法的承认及保护。因为中美两国法系不同，长期以来学者就三个联合公报是否在事实上作为双边条约而具有法律约束力展开了论证。其实根据国际法中有关条约的原则，无论这种双边条约采用何种称谓甚至何种形式，只要双方有达成协议的意图（Intentions），这种条约就对双方的行为产生了法律上的效力。在着名的“东格陵兰地位案”中，领土争议双方丹麦、挪威上诉至国际常设法院。法院最终裁定承认丹麦对东格陵兰的主权，而其中的一个理由是挪威的外交大臣爱赫伦在接见丹麦公使时曾口头声明表示挪威政府对丹麦拥有格陵兰的主权不予阻挠。根据爱赫伦外交大臣的职位，具有法律所规定的表见代理权(Apparent authority)，进而法院认为其口头申明对挪威政府是具有拘束力的。
 
可见在处理国家关系上，即便是口头的协议也被国际法所认可，因此美方即便否认“三个联合公报”具有法律约束力，从国际法上来讲是站不住脚的。另外，“三个联合公报”距成为两国正式条约而受到国际法、国内法双重保护保护其实仅有一步之遥，而且只是一个技术问题。如果美国政府决定减少、停止对台售武，只需将已经认可了近30年的三个联合公报，或是在与中方磋商之後以新的条约替代原有的三个公报，交由国会审议，正式进行立法。以此手法，可以间接的废除当初里根政府对台的“六项保证”。另外，根据法律的基本原则，当後法与之前的法律产生了矛盾时，应该以後法中的规定为准。很显然《817公报》的公布的要晚於《台湾关系法》，因而具有更强的法律主张。
 
综上所述，一旦美国政府作出“放弃台湾”的战略决定，从技术上讲，无论是《台湾关系法》还是後来对台的“六项保证”，都无法起到阻止美国实施这一新战略的作用。外交政策、法规的制定、实施最终在很大程度上反映了国际政治的变化及国与国之间的利益平衡。也许早在美国制定这些法规，签署这些条约时，就已经想到了包含在其中的“奥妙”（tricks），为今後的脱身埋下了伏笔。其实早在美国法学兴起的初期，现实主义法学思潮(Legalrealism)就起到了相当重要的作用。其中最具影响力的纽黑文学派(NewHavenSchool)就以崇尚法律的工具主义而出名。该学派认为法律应该作为一种实现社会目标，平衡各种社会利益的工具，因为法律最终是由人来制定的，因此受制於人性的弱点及不完美。根据这种逻辑，如果美国政府作出本文以上设想的变更，其合理性也就不难理解了。
 
美国外交史上的“慷人之慨”
 
其实美国政府这种因为自身利益而舍弃他国家利益，甚至“慷人之慨”的行为，在其外交史上并非罕见。美国曾在1972年将原本应该在二次世界大战後归还给中国的冲绳群岛（也称琉球群岛）违背国际法而转交给日本，使其成为日本领土。了解这段历史，也就不难想像今天或者是未来美国会因自身利益而放弃台湾了。
 
琉球群岛在19世纪末期遭日本武力吞并後而成为日本的一个县。在二战结束後，根据《波茨坦公告》中的第8条的补充规定：“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限於本州、北海道、九州、四国及规定的其他小岛之内。”换句话说，其他一切日本历史上非法占领的他国领土，都将应该归还给被占领国。当时台湾就是根据《波茨坦公告》规定而交还给中华民国的。对於其他岛屿，联合国安理会特别因此在1947年做出《关於前日本委任统治岛屿的协定》，授权将包括琉球群岛在内的被日本占领的太平洋岛屿交由美国政府暂时托管，并明确提出日本在这些岛屿的一切权力都将作废。而协定第六条也规定托管方，即美国政府，应该积极促进这些领土上的人民尽快成立自制政府或是成立独立的国家。而在1951年，经由美国推动，包括美国在内的48个国家签署了《旧金山和平条约》，在没有中华人民共和国和“中华民国”任何一方的参与下，正式将包括琉球群岛在内的几个群岛交由自己托管，并且开始在岛上建立军事基地。这一条约得到了当时的苏联政府强烈反对。其目的很显然，随着冷战的开始及中国内战的结束，美国原本想通过扶持国民党中国对抗苏联的战略无法再进行实施，於是转为开始扶持日本，进而对抗苏联及中国。1972年，美国与日本签订关於转让琉球群岛主权的协定，将美国代表联合国托管的琉球群岛在没有经过联合国及其他有关国家的批准下，擅自将不属於自己主权的托管领土交还给曾以侵略战争形式获得该群岛的日本。？这种通过双边协定割让，转交不属於自己主权领土的行为显然违背了国际法，在国际法上此种协定没有丝毫合法性可言。
 
这类无效的协定在国际法上曾有过先例，其中最为着名的是帕尔马斯岛案例（IslandofPalmasCase）。1898年美西战争西班牙战败之後，双方签署《巴黎合约》，西班牙将原殖民地菲律宾及其附属岛屿割让给美国。1906年美国发现其中一个名为帕尔马斯的岛屿为荷兰政府所管辖。在与荷兰政府协商无果後，美国将此纠纷递交给当时的海牙常设仲裁法庭裁决。美方提出根据与西班牙的条约，明确规定该岛应属美国。而法庭最後做出裁决驳回了美方的请求，其中的理由是荷兰政府拥有该岛事实上的管辖权并且常年在此行使主权，而西班牙政府无权处置不属於自己的领土，因此《巴黎合约》中关於该岛的条文无效。同样道理，美国在处理琉球群岛上的做法，与当时西班牙政府的行经如出一辙，同样无法得到国际法许可。
 
因此可见，美国当年为了遏制所谓共产主义国家势力，违反国际法，出卖琉球、中国人民的利益来扶持日本崛起，那麽在今天出於自身利益最大化的战略考量，做出牺牲以前盟友利益的行为，也就不会感到意外了。
 
结语
 
本文认为，随着中国国力的不断增长，美国“放弃台湾”已是历史趋势，也是从根本上消除中美芥蒂，发展平等、互惠的国家关系的根本保证。而与此同时，两岸的关系也在不断改进，以非和平方式解决两岸统一问题的可能性也在不断降低。如果海峡两岸的领导人可以预见到未来的中美关系、美台关系趋势，放弃不切实际的幻想，而审时度势的做出判断，开创性的制定两岸政策，对整个中华民族的长远发展来看都将是有益的。
 
注释略
 
作者就读於纽约城市大学研究生院政治系。纽约大学国际关系硕士、伦敦经济学院比较政治硕士。

来源: 《中国评论》月刊 | 来源日期：2012年2月号 | 责任编辑：黄南

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